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pk10北京开奖直播视频:侠客岛:警惕基层灰色利益链的形成

时间:2018/2/21 15:47:27  作者:  来源:  浏览:0  评论:0
内容摘要:原标题:【岛读】警惕基层灰色利益链的形成【侠客岛按】大年初四,好几天没更新,想死你们了。不知诸位岛友这个年过得如何?趁着闲暇在家读书,翻到我们此前推荐过的吕德文先生一篇旧作,名为《基层权力失控的逻辑》。在小城的雾霾与夜色中读罢,觉得不少地方若合符节、心有戚戚。中国之大,千百年来治...

原标题:【岛读】警惕基层灰色利益链的形成

【侠客岛按】

大年初四,好几天没更新,想死你们了。不知诸位岛友这个年过得如何?

趁着闲暇在家读书,翻到我们此前推荐过的吕德文先生一篇旧作,名为《基层权力失控的逻辑》。在小城的雾霾与夜色中读罢,觉得不少地方若合符节、心有戚戚。中国之大,千百年来治理不易;放在现今扫黑除恶、重振基层治理的大环境中,就着一些社会热点与事件,可能也会读出别样意味。

本文初发于2012年的《南风窗》,2017年集入作者新书,今天看来仍有启发意义。侠客岛略有删减。

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灰色利益链

现代社会的一个特征是变化越来越快。社会结构及其中的利益格局的变化是这样,基层的国家权力运作也如此。总体上而言,中国社会仍是明显的金字塔或倒丁字型结构,这意味着,存在一个巨大的底层社会,缺乏中间阶层。

在这个背景下,近年来国家试图改变这一状况,鼓励市场和资本发挥作用,培育中间阶层。而恰恰在这个过程中,社会结构进一步变化,导致了基层国家权力运作上的一个变化,具有新特征的权力失控被召唤出来。

简单描述一下就是:在大量的国家资源往基层输送过程中,基层社会的资本流动越来越活跃,地方资源资本化的趋势越来越明显,那些或明或暗支配资源的“强人”和“狠人”获得了迅速崛起的机会,基层因此形成了一批食利阶层,并催生了灰色利益链条。

近来的基层治理失序、权力失控,主要表现在渐渐形成了庞大的“灰色社会”,其成员主要包括半正式的行政人员、赢利型的基层领导人、不法商人、“混混”等,他们既非传统的保护地方利益的精英,又非维护国家利益的体制精英,而是寻求个人利益最大化的“地方豪强”。

在地方资源资本化的过程中,“地方豪强”采取各种手段承包工程项目,积极承接国家向地方的利益输送,他们往往通过各种巧妙手段攫取公共利益,强占他人权益,隐蔽地控制地方社会。而一些享有资源和地缘优势的地方成为资本的宠儿,不法官员从中寻租,基层官员为了自身利益,也倾向于默许甚至借助“地方豪强”的力量,采用非正式的手段治理社会,为了实现政绩,甚至不惜执法犯法。

应该说,当前有一些基层官员已经异化为“厂商”性质,有强烈的逐利动机。“地方豪强”与不法官员这两个食利阶层有明显的合流趋势,或者豪强慢慢“政治化”,成为基层行政中的新代理人,或者基层官员“去政治化”,成为灰色利益链条中的一环。他们构成稳固的利益联盟,是灰色利益链条的两个主体。

比如,在房屋拆迁的过程中,催生了很多依靠巨额补偿和地租收入而不事生产的寄生群体。不能得到公正补偿的人,则不停上访,他们成为“新弱势群体”。在维稳的名义下,食利阶层为了维护自身利益,有时通过正式或非正式权力打压“新弱势群体”的利益诉求,有时容许将部分利益分配给他们,“新弱势群体”也成为灰色利益链条中的一环。

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基层权力清单

基层权力本身既要在国家行政体系中安全运转,又要尽可能地创造政绩,还要满足新食利阶层和新弱势群体的利益诉求。由此,基层权力被网罗进了一个更为庞大的权力和利益相互交错的结构中,这一结构决定了基层权力出现失控现象的基本逻辑。

近年来,中央政府加大了对基层政权的监控,一些地方行政有意规避基层政权的参与,财政、土管、公安等重要的行政事务实行垂直管理,交通、医疗、教育、水利等基础设施建设资金也进行专项管理,这使基层政权失去了重要的治理资源。为了维持运作,基层政权必须花费大量的精力向上争取项目,向外招商引资,而无动力搞好群众工作,只能启用运动式的治理方式,大量采用非正式行政手段来弥补常规治理工作的不足。

与压力型体制共生的是锦标赛体制。在自上而下的考核体系中,既有严格监控基层政权行为的指标,比如维稳、计生等一票否决事项,又有鼓励基层政权发挥自主性的指标,比如GDP。各地在确保不出现一票否决的情况下,在竞争性指标中展开竞赛,竞赛的优胜者即可在政绩考核中占优。基层官员的逐利行为并不仅仅是为了获得经济利益,更重要的是在锦标赛体制中占据主动。

在应对压力型体制和锦标赛体制的过程中,基层社会逐渐形成了一个权力的利益网络。

以基层权力为中心的利益网络,丰富了基层的权力清单。由于上级政府加大了对基层权力的监控,基层政权的正式权力有所弱化,基层直接汲取社会资源的权力也渐被剥夺。但是,大规模的财政转移支付及主动的招商引资,又强化了基层的隐性权力,它们掌握着大量的国家政策信息,还部分掌握了分配国家资源的权力,让它们拥有了“选择性政策执行”的权力,有更大的空间进行弹性行政,为基层食利阶层提供利益输送。

因此,一旦这个网络被蜕变的基层官员用于谋取私利,财政转移支付将成为主要的利益输送方,外来资本与地方资源的结合是另一个重要的利益输送渠道,而承接这些利益的往往是“灰色社会”的成员,蜕变的基层官员则成为利益输送方和利益承接者之间的“经纪人”。

蜕变的基层权力掌握了大量的权力和信息资源,是实现外来项目落户的理想中介人,也是可能的寻租人,只不过,通过与“地方豪强”的联盟,使得一些寻租活动变得隐蔽化。由于基层权力与“地方豪强”之间形成了灰色利益链条,就很容易在市场行为中偏向于“地方豪强”而损害普通民众的权益,“地方豪强”也情愿协助基层权力以“摆平”不稳定因素。

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代理人体制

既要尽可能创造政绩,又要控制社会矛盾,不至于因维稳不力而受到问责,在新的社会结构和利益格局下,基层权力的运作也随之发生了变化。

在国家政权体系中,基层行政具有运动式治理的特征,一段时间内集中绝大部分行政力量完成某一件重要工作,其他工作则放置一边,其表现是基层权力得花费大量的行政力量完成各种“整治”和中心工作,对一些不甚重要的(但对民众而言却有可能是必需的)行政事务应付了事。

为了安全,基层官员在一线行政中创造出大量的非正式行政手段,雇一些非正式工作人员辅助行政,尽量通过柔性管理的手段达到效果,一旦出现行政瑕疵,也可以找到替罪羊。历次的基层权力失控事件几乎都有类似的特征,行政过错由“临时工”担责,联防队员和城管(协管)一线执法几乎常规化。

为了弥补基层行政力量的不足,“地方豪强”被纳入基层权力的运作过程中,比如,吸纳他们成为人大代表、政协委员,支持引导他们成为自治组织的领导人。这样就可以充分利用一些“地方豪强”所具有的“强”和“狠”的特点,完成行政事务—他们所具有的经济和社会资源,有利于基层在短期内完成上级指派的刚性任务;一些“狠”的豪强,有利于有效制衡部分新弱势群体。

这事实上构建了一个新代理人体制。与传统的代理人体制根本不同的是,新代理人体制主要是依靠灰色利益链条连接起来的,代理人经常在基层权力和民众之间寻租,不再受意识形态、法律和地方性规范的规制,那些黑白两道通吃的“地方豪强”逐渐成为一些基层官员的宠儿。

总体上看,这种新代理人体制是短视的,是适应当前基层社会利益格局变化的产物,而非有效控制食利阶层崛起的方法。“地方豪强”和非正式行政制造了基层治理中的非正式权力。基层官员很少使用正式权力侵害民众权益,却有可能默许、怂恿非正式权力侵害民众权益。基层权力侵犯民众权益的行为,主要就是有意利用非正式行政手段却无法对其有效约束的结果。

由于这些行政技术具有普遍性,就难保某些地方在某个时刻发生严重事件,基层权力失控现象在所难免。

警惕基层权力蜕变

蜕变基层权力短视的行政方式,进一步壮大了基层社会的食利阶层,也进一步彰显其逐利性质,它们共同导致基层社会结构的断裂,也让普通民众和一些真正的弱势群体权益受损,激起了社会矛盾。而为了维稳,某些基层官员又进一步依赖于代理人及非正式行政手段控制基层,最终使得基层权力失控,基层陷入了一个怪圈:短视的基层行政方式→基层社会食利阶层壮大→基层社会矛盾加剧→进一步采用短视的基层行政方式。

由于基层权力伤害普通民众权益的恶性事件经常发生,官民对立情绪难以化解,这反过来强化了压力型体制。

一旦维稳成为一票否决的考核事项,基层权力就得想尽办法延缓社会矛盾的爆发,却因此进一步固化了基层权力的利益网络,加深了社会结构的紧张。这意味着,基层食利阶层更难受到控制,普通民众的权益更容易受到侵害。

总而言之,灰色利益链条的存在,表明近些年来一些基层权力的基础在发生微妙的变化,一些基层官员发生蜕变,部分基层权力不再依靠强有力的国家正式权力以及大多数群众的支持,而是依靠非正式权力及少数“地方豪强”的辅助。隐性权力越是壮大,正式权力愈是无法发挥有效作用。这一行政方式,将不可避免地损害权力的合法性,必须引起我们足够的警惕。

文/吕德文(武汉大学中国乡村治理研究中心研究员)

原文载于《南风窗》2012年第14期

收入作者《边缘社会的治理》一书


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